Capitolo 1: Fatta la costituzione ne inizia la disapplicazione

Da subito i partiti che nell’Assemblea Costituente hanno elaborato e votato la Costituzione, si adoperano per svuotarla, vanificarla, impedirne l’attuazione: le regole democratiche che i deputati costituenti hanno posto alla base della Carta fondamentale dello Stato sono, da subito ed ampiamente, disattese. E’ così che parte la prima cancellazione dello stato di diritto1. Coloro che con calore si proclamano custodi della Costituzione e che la dichiarano intoccabile, dimenticano di confrontarsi con essa e di ricordare tutte le violazioni che la Carta fondamentale ha subito fin dalla sua entrata in vigore il 1° gennaio 1948.

1.1 La mancata abrogazione della legislazione fascista

Da quella data, 1° gennaio 1948 e per molti anni ancora, coesistono una Carta fondamentale con intenti democratici e, di fronte ad essa, tutta la legislazione ordinaria, approvata durante il fascismo, ampiamente incostituzionale. Inutilmente si chiede, da parte del Partito d’Azione oltre che di pensatori e studiosi, l’abrogazione della legislazione fascista e la modifica, per gradi della preesistente legislazione dello stato liberale. Questo ritardo genera in molti casi la “assuefazione” alla logica che ispira le leggi del regime: ne è un esempio la riforma della legge sulla stampa del 1963 che, istituendo l’Ordine, ribadisce e ulteriormente irrigidisce l’esistenza e le regole dell’Albo dei giornalisti, istituito nel 1923 da Mussolini per controllare la stampa e impedirne la libertà.

1.2. La tardiva e parziale attuazione dell’ordinamento costituzionale

L’Ordinamento dello Stato delineato nella Costituzione non è stato attuato prontamente in tutti gli organi previsti. In particolare i ritardi nell’attuazione della Costituzione hanno riguardato proprio gli istituti pensati dal costituente come correttivi alla forma di governo parlamentare, in quanto limiti strutturali al potere della maggioranza: il controllo di costituzionalità delle leggi e sui conflitti tra poteri dello Stato (la Corte costituzionale), l’autonomia dell’ordine giudiziario nell’esercizio della giurisdizione (il Consiglio superiore della magistratura), le autonomie territoriali con potestà legislativa (le Regioni), il controllo popolare sulle scelte legislative di maggioranza (il referendum abrogativo).

Le Regioni e la loro mancata attuazione costituiscono la clamorosa inadempienza del dettato degli articoli 114-133. I più illuminati costituzionalisti e docenti insistono affinché le elezioni per i consigli regionali si tengano contemporaneamente a quelle per il primo Parlamento repubblicano. E’ invece approvata la VIII disposizione transitoria, la quale stabilisce che le elezioni regionali siano “indette” entro un anno dalla entrata in vigore della Costituzione, cioè il 1° gennaio 1949. Si giunge però al mese di dicembre 1948 senza nessuna novità in proposito. Si hanno in quel mese due iniziative: la prima è di rinvio – unica ipotesi a quel punto possibile – contenuta nel disegno di legge costituzionale presentato dal repubblicano Giulio Bergmann al Senato, che intende prorogare all’8 ottobre 1949 il termine stabilito dalla VIII disposizione; la seconda, del Governo, che presenta due disegni di legge il 10 dicembre, firmati dal Presidente del Consiglio. Uno intende dettare “Norme per la elezione dei consigli regionali e degli organi elettivi delle amministrazioni provinciali”, viene accompagnato dalla procedura d’urgenza. L’altro ha come scopo quello di provvedere alla normativa per la costituzione e il funzionamento delle Regioni”. Sui due testi inizia in Commissione un dibattito inconcludente e contraddittorio.

In questo clima viene presentata alla Camera, il 16 luglio 1949, dal democristiano Roberto Lucifredi, la proposta di legge (n. 699) “Proroga del termine per l’effettuazione delle elezioni dei consigli regionali e degli organi elettivi delle amministrazioni provinciali”. Tra rinvii e dimenticanze solo dopo 22 anni di ritardo vengono eletti i consigli delle Regioni ordinarie, che si aggiungono a un ordinamento già esistente, con un danno mai più recuperato per la architettura ordinamentale disegnata dai costituenti.

Il Senato, previsto nel dibattito in seno alla Commissione dei 75 e nelle sue successive articolazioni come la Camera delle autonomie, si riduce nella composizione e nelle funzioni a una copia della Camera dei deputati. Nell’art. 60 della Costituzione ha una durata diversa: sei anni invece di cinque. Ma l’elezione delle due Camere per la seconda legislatura repubblicana si svolge contemporaneamente il 7 giugno 1953: l’artificio è quello dello scioglimento anticipato del Senato. Si introduce di fatto una rilevante modifica istituzionale senza neppure darle la dignità di un’apposita legge costituzionale preceduta da un dibattito parlamentare. Solo nel febbraio 1958 (alla vigilia delle elezioni per la terza legislatura) dopo un improduttivo dibattito sulle diverse proposte di riforma della seconda Camera, si approva la legge 64 del 27 febbraio 1958 che stabilisce in cinque anni la durata del Senato, cancellando ulteriormente la diversificazione tra le due Camere.

Il Referendum popolare abrogativo è un istituto previsto e fortemente sostenuto da grande parte dei costituenti, ma per la legge applicativa si dovrà aspettare fino al 1970. Il voto referendario si affianca con pari dignità a quello elettivo nello schema di Costituzione che il presidente della Costituente, Meuccio Ruini, presenta alla Commissione dei 75 in seduta plenaria il 28 novembre 1946, a conclusione dei lavori delle sottocommissioni. Si legge infatti, in quello schema sotto il titolo III sui “Diritti politici”: diritto di voto; di referendum; di iniziativa legislativa; di petizione”.

Il testo della Costituzione inserisce l’istituto referendario nella sezione che riguarda “La formazione delle leggi”, viene quindi riconosciuto al popolo – soggetto cui appartiene la sovranità ex art. 1 – di partecipare al potere legislativo attraverso la possibilità di abrogare in tutto o in parte le leggi approvate dal Parlamento.

L’art. 75, circostanziato e preciso, stabilisce – comma secondo – le leggi sulle quali non è possibile chiedere il referendum, sancendo così che su tutto il resto il ricorso a questo istituto è ammissibile. Il quinto e ultimo comma dell’art. 75 recita: “La legge determina le modalità di attuazione del referendum”. Dunque sono solo le modalità di attuazione sulle quali deve intervenire la legge ordinaria. L’unico controllo che il legislatore costituente affida alla magistratura riguarda la regolarità delle firme e delle procedure di raccolta e, nel merito, che il contenuto delle leggi sottoposte a referendum abrogativo non sia compreso nelle tre fattispecie di legge (solo tre) stabilite nel secondo comma dell’art. 75. E’ noto come le diverse leggi per così dire attuative dell’art. 75 che si sono susseguite nel tempo (sempre più restrittive fino a quella che consente al ministro “competente” di chiedere la sospensione degli effetti abrogativi del referendum per sei mesi, confondendo così oltretutto il potere esecutivo con quello legislativo) abbiano calpestato il diritto, l’impegno civile e politico e la volontà di milioni di elettori.

La Corte costituzionale, l’organo fondamentale cui spetta il vaglio di legittimità costituzionale delle leggi e da cui avrebbe dovuto dipendere una rapida e manifesta soluzione di continuità con la legislazione del regime fascista, viene istituita solo nel 1956, otto anni dopo la promulgazione della Costituzione. Il Consiglio Nazionale dell’ Economia e del Lavoro (Cnel) entra in funzione nel 1957, il Consiglio Superiore della Magistratura nel 1958. L’interregno precedente all’attuazione di parti fondamentali della Costituzione repubblicana rischia di pregiudicare la natura e la tenuta democratica della giovane Repubblica, con il mantenimento in vigore dei codici e della legislazione fascista e la pericolosissima distinzione operata dalla Corte di Cassazione – nel suo interim di vicarietà fino all’istituzione della Corte costituzionale – nel distinguere tra norme costituzionali prescrittive e norme meramente programmatiche.

I partiti e i sindacati. Appena approvata, la Costituzione della Repubblica incontra nei partiti i suoi più fieri avversari. Il Parlamento dei partiti si caratterizza, per dolo od omissione, come principale organo anticostituente. I fondamenti formali della nuova Costituzione: sovranità popolare e Stato di diritto, sono soppiantati da quelli di fatto di “sovranità partitocratica” e “costituzione materiale”, gli unici, sin da subito e ancora oggi – dopo sessant’anni – vigenti. Dopo il Ventennio fascista si volta pagina, ma non vi è vera e propria soluzione di continuità. Accade solo che al partito unico del Fascio subentri il “fascio” unico dei partiti: tutti e subito consociati contro la volontà popolare e la legge scritta. Non è un caso che la “disattuazione attiva” di parti fondamentali della Costituzione operata dal Parlamento, che perdura tutt’oggi, riguardi anche e innanzitutto quelle relative alla disciplina dei partiti (articolo 49) oltre che dei sindacati (articolo 39). Per i partiti la Costituzione impone il “metodo democratico” come condizione essenziale per la loro esistenza, ma tale imperativo – in mancanza di una legge attuativa – è rovesciato in pratica nel suo contrario, per le mancate garanzie accordate, all’interno dei partiti, ai diritti fondamentali previsti dalla Costituzione stessa. Nel caso dei sindacati, si decide di non procedere alla loro registrazione in nome di una “intangibile” autonomia che si presume sarebbe violata dai controlli della Corte dei conti.

1.3 Il processo di ulteriore degenerazione partitocratica

Nei decenni successivi, questo processo degenerativo – che costituisce l’oggetto di questo documento – ha via via investito tutti gli organi e le istituzioni repubblicane.

Il Presidente della Repubblica, cui la Costituzione assegna il compito supremo di garanzia della Costituzione nei rapporti fra poteri dello Stato – un compito regolato dalla attribuzione di precisi poteri – si trasforma gradatamente, dopo la presidenza provvisoria di De Nicola e il primo settennato di Luigi Einaudi, in un organo di mediazione tra le forze politiche.

Il Parlamento, se si escludono fino agli anni 70 alcune lontane, importanti eccezioni (diritto di famiglia, statuto dei lavoratori), rinuncia ad affrontare le riforme e legifera soprattutto attraverso leggi di emergenza e il crescente ricorso dei governi ai decreti legge, mentre i parlamentari vedono limitare e subordinare alla disciplina di partito la loro funzione di rappresentanti della volontà popolare “senza vincoli di mandato”; l’obbligo di pubblicità dei lavori parlamentari rimane lettera morta fino all’avvio delle trasmissioni clandestine delle sedute a opera di Radio Radicale nel ‘76.

Per quanto riguarda i partiti, la mancata attuazione della norma costituzionale riguardante il loro funzionamento democratico viene aggravata dalla approvazione della legge sul finanziamento pubblico, concepita in modo da sottrarli a ogni controllo pubblico.

La stessa Corte costituzionale, dopo aver esercitato per un quindicennio un rigoroso sindacato di costituzionalità, viene sempre più condizionata dai partiti nella sua composizione e nella sua giurisprudenza, come dimostrano le decisioni contraddittorie prese in materia di ammissibilità dei referendum, nelle quali essa ampiamente travalica i compiti attribuiti dall’art.75 della Costituzione.

Lo stato della Giustizia, sia penale sia civile, fa sì che l’Italia sia il Paese più condannato dalla Corte europea dei diritti umani, in particolare per la durata dei suoi processi, e ha come conseguenza una sistematica impunità e incertezza del diritto.

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