Capitolo 6: Parlamento, la Camera dei partiti

La vita del Parlamento come una cartina di tornasole dell’illegalità costituzionale repubblicana: dalla pubblicità dell’attività ai regolamenti “gruppocratici”, dall’immunità/impunità di Regime alla decretazione d’urgenza come stravolgimento dei poteri.

6.1 Nel 1976 la voce dei politici esce dal Palazzo con Radio Radicale

L’articolo 64 della Costituzione afferma che le sedute del Parlamento “sono pubbliche”, ma nella realtà dei fatti il precetto costituzionale rimane lettera morta per decenni. La pubblicità istituzionale è affidata alla sola stampa di poche centinaia di copie di resoconti stenografici o sommari delle sedute d’aula, da ritirare a pagamento presso la stamperia e quindi indirizzata essenzialmente ai notisti politici e ai singoli parlamentari. Solo nel 1976 l’emittente “Radio Radicale” inizia a trasmettere in diretta, senza autorizzazione e rubando il segnale dal circuito interno, i dibattiti delle assemblee di Camera e Senato, inaugurando anche il processo di archiviazione delle “voci” di deputati e senatori, con una sistematica catalogazione.

Un altro articolo della Costituzione che subisce gravi attacchi dalla “prassi” parlamentare e dalle previsioni regolamentari è l’art. 67 laddove si afferma che “ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato”. Sulla spinta dei partiti e dei gruppi parlamentari, sia di maggioranza che d’opposizione, il ruolo del singolo parlamentare risulta mutilato: il Parlamento anziché luogo del dibattito e del confronto politico, si configura come mera sede di registrazione degli accordi e dei compromessi fra partiti, sindacati e forze sociali, maturati all’esterno delle istituzioni.

6.2 Il regolamento della Camera del ’71 e il potere ai partiti

Decisiva sul punto la vicenda dei regolamenti parlamentari. Nonostante il preciso dettato costituzionale dell’articolo 64: “ciascuna Camera adotta il proprio regolamento a maggioranza assoluta dei suoi componenti”, la Camera in via implicita e il Senato in modo esplicito scelgono, come già fatto per l’Assemblea Costituente, la continuità con il regolamento parlamentare del 1900, e le successive modifiche fino al 1922. Solo nel 1971 la Camera si dota di un nuovo regolamento, che nasce con un impianto sul ruolo dei partiti e non dei deputati e fondato sull’unanimità della gestione dei procedimenti.

Nella gestione quotidiana del lavoro, si attribuisce ai Presidenti dei gruppi parlamentari poteri d’attivazione e di programmazione dei lavori che annichiliscono le prerogative del singolo parlamentare, mentre si registra il costante richiamo alle “prassi”, alle consuetudini e alle convenzioni parlamentari che risulta fatto proprio contro la testualità del regolamento scritto. Ad esempio, nella delicatissima primavera del 1978 la Camera, nella rincorsa dei partiti a impedire i referendum, finisce per autorizzare contemporanee sedute dell’Aula e di commissioni in sede legislativa: nello stesso momento i parlamentari sono chiamati a votare la legge sull’aborto, la legge sui manicomi e le modifiche alla legge Reale, con la materiale impossibilità dei singoli di svolgere il proprio mandato. Sempre in quei giorni si registrano ripetuti richiami al Regolamento, in forza del 1° comma dell’art. 68 che riporta: “I disegni e le proposte di legge presentati alla Camera o trasmessi dal Senato, dopo l’annuncio all’Assemblea, sono stampati e distribuiti nel più breve termine possibile”. Dopo giorni, il testo per la riforma del Codice di procedura penale (avanzato dal gruppo radicale) non è neppure annunciato all’Assemblea, mentre è depositato per essere valutato in abbinamento con il disegno di legge di riforma della legge Reale, che si sta discutendo in Commissione Giustizia.

6.3 Le violazioni del regolamento tra il 1979 e il 1983

Dai resoconti sommari della legislatura 1979–1983 si evince la testimonianza quotidiana delle violazioni del regolamento, tra cui spiccano almeno una trentina di casi in cui l’arbitrio è incontestabile e particolarmente grave: ad esempio l’art. 41 che dà l’assoluta priorità, nel dibattito, agli interventi per richiamo al regolamento, risulta sistematicamente disatteso dalla Presidenza, con episodi eclatanti come durante il caso D’Urso nella seduta del 13 gennaio 1981, con il tentativo dei parlamentari radicali di leggere in aula una lettera del giudice sequestrato al direttore de L’Avanti. Particolarmente presi di mira, con interpretazioni di comodo, gli articoli che garantiscono e regolamentano l’ammissibilità e l’illustrazione degli emendamenti durante il dibattito.

Venendo poi a mancare l’unanimità nella conferenza dei capigruppo, si aprono in aula costanti e vivaci dibattiti sull’ordine del giorno e quindi sul programma dei lavori, che un regolamento “gruppocentrico” non è attrezzato a risolvere. Sempre in quella stagione si registra l’aumento di frequenza delle espulsioni dall’aula e dalle commissioni: una decina in due anni, più l’espulsione di un gruppo parlamentare praticamente al completo. Espulsioni basate sull’art. 59 (insulti) interpretando come ingiurie i commenti politici critici fatti al microfono dell’oratore, senza registrare invece gli attacchi fatti dai deputati contro chi interviene, mentre la stessa Presidenza della Camera definisce “sceneggiata” (9 gennaio ‘81) la battaglia politica di una parte. Con puntigliosi richiami al regolamento e la pratica dell’ostruzionismo parlamentare, in realtà si tenta di indurre il Parlamento a svolgere al meglio la sua funzione, cioè ad approvare riforme vere, in alcuni casi attese da lustri (come quella sui codici fascisti) anziché improvvisare leggi pasticciate al solo scopo di impedire lo svolgimento dei referendum.

Nei primi 15 mesi di presenza dei radicali in Parlamento, si registrano oltre 900 interventi dei deputati radicali, di cui 160 di soli richiami al rispetto del regolamento. Come reazione, nel 1981 viene approvata una prima riforma del regolamento della Camera che limita i tempi d’intervento dei parlamentari e riduce la programmazione concordata all’unanimità all’interno della conferenza dei capigruppo. La controriforma del regolamento passa nonostante i 50.000 emendamenti presentati dai radicali e, fra questi, alcuni fortemente innovativi come quelli che, sul modello del Parlamento britannico, propongono il question-time o quelli volti a stabilire i diritti dell’opposizione e un ruolo nuovo al Governo nei rapporti con l’Assemblea.

L’ultima riforma dei regolamenti parlamentari, approntata nel 1997 ed entrata in vigore all’inizio del 1998, sembra voler concludere un percorso molto lungo di trasformazione delle regole (1983 – 1986 – 1988 – 1990), ma l’attuale regolamento non rispecchia i meccanismi derivanti dall’impostazione maggioritaria della legge elettorale: di nuovo si ha un regolamento scritto che vive di prassi consolidate e interpretazioni. Ad esempio, si affida una posizione centrale nella programmazione dei lavori al Presidente della Camera, oltre che ai presidenti dei gruppi e si riconosce al Governo la facoltà di esprimere le proprie indicazioni e priorità, ma ciò è stravolto dal ricorso alla decretazione d’urgenza, abbinata alla richiesta del voto di fiducia. Ad esempio, nello scorcio di questa XVI legislatura, la Camera approva 58 leggi – 55 d’iniziativa governativa e 33 di conversione di decreti legge – 12 delle quali assicurate e blindate con il voto di fiducia: in un Parlamento in cui la maggioranza è peraltro numericamente molto forte.

6.4 Immunità parlamentare e impunità di regime

Le previsioni costituzionale degli articoli 68 e 96 sono introdotte nella Carta, per costruire un sistema di prerogative e di garanzie per i parlamentari e i membri del Governo, allo scopo di garantire il corretto funzionamento degli organi istituzionali. Per i costituenti si tratta di riconoscere un principio di indipendenza del parlamentare come massima garanzia dell’Assemblea stessa. L’irresponsabilità giuridica diventa un necessario completamento dell’irresponsabilità politica, ossia serve ad evitare che il principio dell’irresponsabilità politica – e quindi la piena e insindacabile libertà di opinione – non venga violato surrettiziamente, utilizzando illegittimamente il canale giudiziario per colpire un parlamentare a motivo delle opinioni espresse e del lavoro svolto in Parlamento.

L’insindacabilità è da riferirsi solo agli atti compiuti nell’esercizio delle funzioni strettamente parlamentari e l’immunità può essere fatta valere solo per prevenire eventuali interferenze sulla loro regolarità. Nel disegno costituzionale, dunque, i parlamentari non godono di una posizione di privilegio personale, ma soltanto delle conseguenze individuali di garanzie che riguardano l’intera Assemblea parlamentare come istituzione. L’art. 96 disciplina, invece, la procedura per i reati commessi dai membri del governo: lo scopo di tutelare l’esecutivo da persecuzioni politiche immotivate e mascherate e prevedere nello stesso tempo giustizia severissima per i reati ministeriali. Le disposizioni costituzionali vengono applicate con la legge 10 maggio 1978 n. 170 e dal regolamento parlamentare dei procedimenti di accusa. L’abuso dello strumento in garanzia di impunità si materializza in numerosissimi casi eclatanti assurti alle cronache: “traghetti d’oro”, “carceri d’oro”, “lenzuola d’oro”, “autostrade d’oro”… fino ad arrivare ai casi “Giannettini” e “P2”.

La Commissione inquirente funziona regolarmente per “assolvere” parlamentari e ministri: l’unico caso di processo per i reati ministeriali giunto a sentenza è il caso Lockheed, dove la portata dello scandalo è tale per cui la Commissione, assediata dall’opinione pubblica, non può insabbiare. Nelle sole legislature VIII e IX sono 140 i casi di procedure: tutte archiviate, 26 di queste con il voto dei 4/5 dei commissari tale da non esigere neppure la ratifica pubblica dell’ aula; per 6 procedure trascorrono inutilmente i termini della denuncia o muore l’inquisito e per 9 la commissione si dichiara incompetente. Saranno i casi Negri–7 aprile e Tortora a far esplodere la questione delle prerogative abusate: in particolare la campagna, politica e referendaria, per la “Giustizia Giusta” comprende anche l’abolizione della Commissione inquirente.

L’8 e il 9 novembre 1987 si vota su cinque referendum, quello contro la Commissione inquirente registra l’85% di “Sì”. La legge costituzionale 16 gennaio 1989, n. 1 riforma il complesso delle norme, pone fine alla giurisdizione della Corte costituzionale sui reati ministeriali e sopprime la Commissione inquirente, competente a giudicare i reati commessi dai ministri. A ciò segue l’abolizione dell’istituto della messa in stato di accusa di ministri ed ex ministri da parte del Parlamento, con il conseguente affidamento del perseguimento dei reati ministeriali all’autorità giudiziaria ordinaria, sia pure con un apposito organo (Tribunale dei ministri) e attraverso una speciale procedura.

Durante Tangentopoli si registra una violazione degli assetti istituzionali di segno opposto: Ministri e Sottosegretari sono di fatto costretti alle dimissioni da semplici avvisi di garanzia che, da strumento di tutela del singolo cittadino, si trasformano in strumenti che modificano la composizione del Governo del paese. Il Governo di Giuliano Amato nel 1993 vede vari ministri dimessi a seguito di un avviso di garanzia, fra questi Claudio Martelli (10 febbraio), Francesco De Lorenzo e Giovanni Goria (il 19 febbraio), Gianni Fontana (21 marzo). Il Presidente della Repubblica accetta le dimissioni così motivate, nonostante le proteste dei radicali.

Nel luglio 2007, il Parlamento ha approvato, a tempo di record, un disegno di legge riguardante l’immunità giudiziaria delle quattro principali cariche dello Stato. In soli 25 giorni è passato al vaglio ed all’approvazione delle commissioni di Camera e Senato: in particolare, il Presidente della Repubblica, il Presidente del Consiglio, il Presidente della Camera e del Senato non sono perseguibili penalmente e civilmente dalla giustizia finché restano in carica. L’immunità decade se la persona si dimette, e non è cumulabile con l’elezione di cariche diverse da quelle con cui si è stati eletti; in pratica, qualora un ipotetico Presidente del Consiglio fosse indagato, e successivamente venisse eletto Presidente della Repubblica, l’immunità non esisterebbe.

6.5 Decretazione d’urgenza e stravolgimento dei poteri tra esecutivo e legislativo

Grande discussione dedica l’Assemblea Costituente alla previsione o meno della decretazione governativa. Dopo l’esperienza del regime fascista, molte sono le preoccupazioni nel definire gli equilibri fra i poteri. I Costituenti decidono di ribadire più volte, negli articoli 70 e 76 che la funzione legislativa spetta, solo e soltanto, alle Camere e che non può essere delegata al Governo, se con precisi vincoli, su definiti temi, per un tempo limitato. Il Governo può eccezionalmente adottare, sotto la propria responsabilità, provvedimenti provvisori con forza legge, ma solo in casi straordinari di necessità e urgenza, precisi e motivati.

L’abuso dello strumento e lo stravolgimento degli equilibri fra organi costituzionali si manifesta in modo sempre più evidente: dai 31 emanati nella prima legislatura (1948-1953), di cui 30 convertiti in legge ed 1 decaduto, si arriva ai 669 emanati nella dodicesima legislatura, per altro breve (1994-1996) di cui solo 121 convertiti (di questi solo 30 senza modificazioni) ma con ben 538 decaduti, 10 direttamente respinti e 88 lasciati pendenti. Una vera e propria escalation: 60 decreti nella II, 30 nella III, 94 nella IV, 69 nella V; con un’esplosione dagli anni ’70, accanto all’aumento del numero di decreti emanati, aumentano anche il numero dei decaduti 126 nella VI, 166 nella VII, 260 nella VIII, 306 nella IX, 433 nella X (decaduti 231, respinti 15, 17 pendenti a fine legislatura), 477 nella XI (decaduti 351, respinti 8, pendenti 66), 669 nella XII, come si è già detto.

Dopo 30 anni, con la sentenza n. 302 del 1988, la Corte costituzionale interviene rivelando che l’insistita reiterazione dei decreti-legge configura una violazione delle competenze delle Regioni, ma una svolta si registra solo con la sentenza n. 360 del 1996, nella quale la Corte dichiara l’illegittimità della 17° reiterazione di un decreto sui rifiuti, provocando un’inversione di tendenza: sono infatti 370 i decreti emanati, 82 convertiti – 30 con modificazioni – 182 decaduti, 6 respinti, 9 pendenti; 216 nella XIV, 48 nella XV. Nella legislatura in corso siamo a 34 decreti in 11 mesi. La Corte di fronte al perdurare dell’abuso – non solo quantitativo – della decretazione di urgenza con la più recenti sentenze nn. 171/2007 e 128/2008 dichiara incostituzionali le leggi di conversione dei decreti legge prive ab origine dei presupposti di “necessità e urgenza”.

A corollario della limitazione dell’utilizzo della decretazione d’urgenza operata dalla Corte, attraverso un sindacato di legittimità sempre più penetrante, vi è l’aumento dell’utilizzo della delegazione legislativa di cui all’art. 76 della Costituzione. Anche nell’utilizzo di questo strumento normativo si assiste allo svuotamento della funzione legislativa del Parlamento in favore dell’esecutivo, in quanto i “principi e criteri direttivi” – sulla cui esclusiva base è possibile delegare la funzione legislativa – spesso sono di una tale vaghezza da non costituire alcun serio ostacolo alla discrezionalità del governo in merito alla disciplina legislativa da adottarsi.

A completamento della dinamica che vede il governo come vero dominus dell’azione legislativa, si sottolinea come l’utilizzo combinato della decretazione d’urgenza – spesso in forza di presupposti opinabili – e della questione di fiducia sul disegno di legge di conversione del decreto (al solo fine di compattare la maggioranza e rendere impossibile l’emendabilità) ha finito con lo spogliare l’attività parlamentare d’ogni autonomia rispetto ai desiderata del Governo.

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