La Governance emergenziale, l’ultima faccia della partitocrazia

Stato d’emergenza, protezione civile e commissariamenti straordinari

Dalla metà degli anni Novanta stiamo assistendo all’acuirsi di un aspetto della metamorfosi del sistema politico, istituzionale e amministrativo: il ricorso abnorme a poteri straordinari ed emergenziali da parte dell’esecutivo, al di là e in aggiunta alla forma, costituzionalmente prevista e regolata, della decretazione d’urgenza.
L’affermarsi di forme di governance emergenziale, che consentono di decidere e di governare in deroga alla legge ordinaria, si presenta oggi con una frequenza e un ampiezza tali da apparire come un connotato sistemico della vita istituzionale e politica ma è in realtà una tendenza che ha radici antiche nel nostro paese.

Già nel 1965 Mario Boneschi – personalità di primo piano della Resistenza al fascismo, tra i fondatori del Partito d’Azione e del Partito Radicale – in un articolo pubblicato sul “Mondo economico”, dal titolo Alla radice del disordine amministrativo, i Commissari straordinari, indicava nell’abuso dell’istituto del commissariamento straordinario di governo da parte dell’esecutivo una evidenza della negazione dello stato di diritto; nell’inefficacia delle delibere e delle sentenze del Consiglio di Stato e della Corte dei Conti, che intendevano sanzionare tale abuso, il livello di degrado istituzionale raggiunto.

 

 Se il governo abusa dello strumento dei Commissari, annulla l’autonomia che la legge attribuisce agli Enti: centralismo ed arbitrio, mali unanimemente deplorati, avanzano, si consolidano, si estendono. E’ ben noto come il governo abusi dell’istrumento e come, attraverso le gestioni commissariali gli organi centrali vengano ad esercitare poteri non spettanti, ed a relegare in soffitta lo stato di diritto.
Gli organi costituzionali di giustizia amministrativa, e di controllo di legalità, fanno il loro dovere; la Corte dei Conti denuncia l’abuso delle gestioni commissariali ed il Consiglio di Stato, se viene investito della questione, dichiara la illegittimità dei provvedimenti di conservazione di Commissari straordinari in luogo della nomina degli organi legali, quando manca giustificazione per la gestione straordinaria o quando questa si prolunga oltre il ragionevole.
[…] Si può misurare da questa situazione in quale stato di logoramento e di fragilità siano le colonne del nostro ordinamento giuridico. L’arbitrio è debolezza, soprattutto quando l’arbitrio non corrisponde ai principi ufficiali dello Stato .

Così Boneschi, cogliendo lucidamente la gravità di una deriva già in atto quasi mezzo secolo fa, faceva riferimento specificamente a due tipologie di commissariamento, quella inerente il potere di vigilanza e sostitutivo del governo nei confronti di enti locali (in un quadro precedente alla riforma del titolo V Cost.) e quello che interviene sugli organi di amministrazione di altri enti, agenzie e istituti nazionali (ad es. Inps, Inail, Cnr, Enea, Croce Rossa ecc.).

Al fenomeno descritto da Boneschi si è aggiunto, negli ultimi quindici anni, un nuovo tipo di ricorso a poteri straordinari ed emergenziali da parte dell’esecutivo e con esso si sono moltiplicate per i partiti le occasioni di vivere e di agire al di fuori della legalità. Il governo emergenziale è in qualche modo l’ultima creatura della partitocrazia ma anche il brodo di coltura ideale per il suo estendersi.

Il quadro normativo all’interno del quale si è determina questa mutazione è rappresentato in primis dalle leggi che regolano il servizio nazionale di protezione civile ma anche da altre norme che hanno esteso l’utilizzo delle gestioni commissariali.

Sulla base della legge 225 del 1992, istitutiva del servizio nazionale di protezione civile, e grazie alle modifiche ad essa apportate successivamente (con il d.l. 343 del 2001 convertito con la legge 401/2001), le procedure proprie dell’amministrazione emergenziale si sono estese andando ben oltre le calamità naturali e le catastrofi. In particolare, con l’introduzione tra gli ambiti di competenza della protezione civile dei cosiddetti “grandi eventi”, l’esecutivo ha avuto ed ha modo di esercitare un potere straordinario, derogatorio e privo di controlli in un serie di casi pressoché illimitati. La storia recente è nota: le ordinanze raggiungono numeri impressionanti e riguardano interventi eterogenei come la gestione delle aree archeologiche, gli eventi sportivi, le cerimonie religiose, le riunioni del G8. [vedi box con elenco gestioni commissariali]

In questo modo si sono moltiplicate le gestioni commissariali. Alla dichiarazione dello stato d’emergenza o di “grande evento” per decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, segue la nomina, da parte dello stesso capo dell’esecutivo o del capo del dipartimento di protezione civile da lui delegato, dei commissari di governo che operano attraverso ordinanze di necessità e urgenza in deroga ad ogni disposizione vigente, con il solo limite del rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico.

Ma la rete di gestioni commissariali di governo, cioè una rete di alti funzionari nominati e delegati direttamente dal governo, che finisce per costituire una vera e propria amministrazione parallela a quella ordinaria, dotata di fortissimi strumenti derogatori e operante in un quadro di deperimento dei poteri e delle competenze degli organi rappresentativi ai vari livelli – del Parlamento in primis ma anche degli enti locali -, aveva cominciato a estendersi su tutto il territorio nazionale già prima della modifica in senso fortemente estensivo della legge sulla protezione civile.

Al di là della lunga lista di commissari delegati nominati grazie alla legge sulla protezione civile si possono infatti individuare almeno altre 15 tipologie di commissari straordinari di governo, che trovano il loro fondamento giuridico in differenti fonti normative. Abbiamo gli oltre 150 commissari “sblocca-cantieri” introdotti nell’ordinamento nel 1997 (XIII legislatura, governo Prodi) per sbloccare appunto e portare a termine altrettante opere infrastrutturali rimaste in sospeso; nel 2001 sono comparsi i “commissari straordinari per le opere strategiche” con poteri simili a quelli degli “sblocca cantieri” che nel frattempo si erano significativamente ampliati; nel 2005 i “commissari per le opere autostradali”; nel 2008 e nel 2009 si è ancora intervenuti, con decreti legge, per attribuire gli stessi poteri derogatori dei commissari di protezione civile ai commissari nominati per la velocizzazione nella realizzazione di opere pubbliche del “quadro strategico nazionale”; con altri decreti legge nel 2009 sono state istituite le figure del commissario “per il piano carceri” e “per il rischio idrogeologico”; nel 2009 è stata prevista la nomina di commissari straordinari del governo per realizzare interventi di produzione, trasmissione e distribuzione di energia; dal 1994 opera il commissario straordinario per il coordinamento delle iniziative antiracket.

Nonostante la Corte Costituzionale, la Corte dei Conti e il Consiglio di Stato, chiamati a pronunciarsi su casi specifici di gestioni commissariali, abbiano ribadito e fissato principi e limiti chiari per la legittimità del ricorso a tale prassi (temporaneità dei provvedimenti, sussistenza di gravi rischio delle situazioni da affrontare, chiarezza nell’indicazione puntuale norme a cui si deroga, proporzionalità tra la gravità degli eventi e l’utilizzo degli strumenti “eccezionali”, ecc.), si può affermare, con il sostegno di numerosissimi giuristi [se utile possiamo citarli], che la gran parte delle ordinanze di necessità e urgenza (gli atti di natura amministrativo-normativa attraverso i quali operano i commissari) sono illegittime e/o tendono a provocare una stabilizzazione del regime emergenziale contraddicendo le stesse finalità per cui vengono istituite. Sono illegittime sotto il profilo giuridico perché le deroghe espressamente previste investono interi settori di normazione anziché norme specifiche e puntuali, come richiesto dalla legge; perché nella qualificazione fra “gli altri eventi”, di gruppi di fattispecie, i c.d. grandi eventi e le manifestazioni di disfunzioni amministrative, da ritenersi “notissime, diffuse, consolidate, prevedibilissime” e dunque totalmente estranee a quanto richiesto dalla legge e ribadito dalla Corte costituzionale; perché molte normative oggetto di deroga vanno sicuramente ascritte al rango dei princìpi generali dell’ordinamento, che secondo la legge costituiscono invece limite inderogabile delle ordinanze. Sono dannose sotto il profilo pratico e politico perché tendono a perpetuarsi nel tempo spesso attraverso ripetute proroghe del regime straordinario, anziché realizzare gli interventi più urgenti e favorire nel più breve tempo possibile il ritorno al regime ordinario.

 

Limitazione del sistema dei controlli e inchieste giudiziarie

Alla portata derogatoria di questi provvedimenti si aggiungono le pesanti limitazioni poste al sistema dei controlli giurisdizionali rispetto alle procedure emergenziali.
Con l’avvio dell’attuale legislatura, il decreto legge 90/2008 ha definitivamente sottratto le ordinanze di protezione civile (ivi incluse quelle riferite ai grandi eventi) al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti in ordine ai provvedimenti eventualmente contrari a disposizioni dell’ordinamento o di finanza pubblica.
E’ significativo che proprio la magistratura contabile aveva avanzato serie perplessità circa le modalità amministrative e contabili di gestione dell’emergenza1.
Nel marzo 2010 la Corte dei conti è tornata a pronunciarsi (del. 5/2010/P) affermando che nella competenza del Dipartimento della protezione civile rientrano solo quegli eventi che, pur se diversi da calamità naturali e catastrofi, determinano situazioni di grave rischio per l’integrità della vita, dei beni, degli insediamenti e dell’ambiente dai danni o dal pericolo di danni.

A ciò si aggiunga che nel 2006 è stata stabilita per legge la competenza in via esclusiva del Tar Lazio – Roma a conoscere della legittimità delle ordinanze e dei consequenziali provvedimenti commissariali adottati in tutte le situazioni di “emergenza”, anche per l’emanazione di misure cautelari.

Come è facilmente intuibile, una gran parte delle “emergenze”, e quindi delle deroghe, toccano disposizioni sulle procedure contrattuali e di appalti pubblici di lavori, di servizi e forniture. Quindi da un lato finiscono per derogare a norme nazionali e regionali in materia di sicurezza sul lavoro e di impatto ambientale e tutela paesaggistica, dall’altro investono una materia oggetto di disciplina comunitaria. Per questo è stata aperta una procedura d’infrazione nei confronti dell’Italia2. L’intervento comunitario ha indotto il Presidente del Consiglio a emanare una direttiva, nel 2004, nella quale si ribadisce che la durata delle “emergenze” o dei “grandi eventi” deve limitarsi al tempo strettamente necessario alla “realizzazione dei primi indispensabili interventi” e si richiama al rispetto delle norme comunitarie, tranne in “situazioni di urgenza e di necessità aventi carattere di assoluta imperiosità”. La direttiva non ha evidentemente mutato la prassi.

Nel marzo 2010 la Corte europea di giustizia ha condannato l’Italia per la gestione commissariale dei rifiuti in Campania, durata più di dieci anni, perché “non ha adottato tutte le misure necessarie allo smaltimento dei rifiuti” e questa situazione “ha messo in pericolo la salute umana e recato pregiudizio all’ambiente”. L’Italia, in regime di “emergenza”, è quindi venuta meno agli obblighi che le incombono dalla direttiva comunitaria sui rifiuti.

A livello nazionale i più importanti tra i “grandi eventi” celebrati negli scorsi anni sono attualmente al centro di inchieste della magistratura per ipotesi di reato che vanno dall’abusivismo edilizio, alla corruzione , all’abuso d’ufficio.

 

I numeri dell’amministrazione dell’(ordinaria) emergenza

Non è facile calcolare il numero dei commissari di vario tipo attualmente in carica
Il Sole 24Ore in un’inchiesta del 25 febbraio 2005, pubblicata nuovamente nel 2008, ha stimato in 10.000 il numero totale delle gestioni commissariali (compresi i commissariamenti di enti locali e quelli di enti e istituti pubblici di varia natura).
Il loro numero non è certo e nessuno, neanche la Corte dei Conti, come è stato detto, ne monitora i costi e i risultati. La legge non è chiara sull’obbligo di pubblicazione in G.U. dei Dpcm e delle ordinanze. Solitamente vengono pubblicati ma vi sono alcuni casi certi di mancata pubblicazione. In ogni caso non è conoscibile pubblicamente la quantità e l’oggetto delle gestioni commissariali attivate in Italia e in ciascuna regione. Ancora più difficile è seguirne l’andamento, l’evoluzione, le proroghe, i risultati.
Quello che è certo è che le indennità d’incarico dei commissari prevedono solitamente fino al 40-60% in più degli stipendi ordinari. In merito al personale delle gestioni commissariali, chiamato in servizio sulla base di una scelta di carattere fiduciario dei commissari e dei sub commissari, va inoltre sollevato il problema dell’elusione del principio costituzionale del pubblico concorso per l’accesso agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni.

Nella risposta ad una interpellanza parlamentare, nell’aprile 2010, il Capo della Protezione civile Guido Bertolaso ha fornito alcuni dati non precisissimi che però riportiamo : le gestioni commissariali istituite in seguito alla dichiarazione di stato d’emergenza o di “grande evento” attualmente in vigore sarebbero 81 [vedi elenco]; le sole dichiarazioni di “grande evento” dal 2001 (anno in cui si allargò la competenza della protezione civile anche a questo ambito) sono state 34 [vedi elenco]; le ordinanze d’emergenza emanate dal 1992 sono state 1634, circa 1 ogni settimana;

Abbiamo calcolato che solo nella XVI legislatura in corso, da maggio 2008 ad agosto 2010, in 63 riunioni del Consiglo dei ministri, su 104 complessivamente tenute, sono stati adottati provvedimenti d’emergenza. Nel dettaglio: 47 dichiarazioni dello stato di emergenza; 107 proroghe dello stato d’emergenza. Complessivamente quindi 154 provvedimenti d’emergenza in 104 riunioni del consiglio dei ministri.

I commissari nominati nelle XVI legislatura per eventi non emergenziali sono:

  • 9 per “grandi opere” (Viabilità di accesso al Porto di Ancona; Completamento Corridoio Tirrenico Meridionale A12 – Appia e Bretella Autostradale Cisterna – Valmontone – Asse autostradale Roma-Latina; Asse autostradale Cecina-Civitavecchia; Strada Statale 106 Jonica; Asse ferroviario Pontremolese; Nodo metropolitano ferroviario di Palermo; Opere di accesso al tunnel del Brennero; Terzo Valico dei Giovi; Sistema metropolitano romano; Ponte sullo Stretto di Messina – opere connesse);
  • 5 per le “reti di energia” (Stazioni elettriche per l’immissione in rete di energia da fonti rinnovabili; Nuovi elettrodotti; Potenziamento elettrodotti; Stazioni elettriche; Interventi urgenti relativi alla produzione di energia elettrica nell’isola di Capri);
  • 1 commissario per il “piano carceri”;

Se l’esperienza di questi anni conferma in pieno l’analisi di Boneschi sul degrado dello stato di diritto che accompagna il dilagare delle forme emergenziali di governo, essa ci mostra anche come questa metamorfosi, spacciata per “governo del fare”, sia un falso rimedio alla prolungata inefficienza delle amministrazioni (spesso i poteri straordinari sono delegati agli stessi amministratori locali) e al contempo una condizione ideale per il rafforzamento del sottopotere partitocratico e illegale.

Di seguito un elenco solo esemplificativo di commissariamenti a livello nazionale o locale 

  • Commissario delegato per la depurazione delle acque in Calabria
  • Commissario delegato per la realizzazione delle opere e degli interventi per la gara velistica “Louis Vuitton World Series”, che si svolgerà nell’isola della Maddalena. Con ordinanza del marzo 2010 il presidente Cappellacci subentra a Bertolaso
  • Commissario  delegato per l’emergenza legata al movimento franoso di Montaguto – in provincia di Avellino
  • Commissario delegato per il sovraffollamento delle carceri
  • Commissario Expo Milano 2015
  • Commissario straordinario per il terremoto dell’Aquila: Guido Bertolaso, dal 1 febbraio è subentrato il presidente Chiodi come commissario delegato per la ricostruzione
  • Commissario straordinario per l’emergenza idrogeologica Messina: Raffaele Lombardo
  • Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti in Campania: Guido Bertolaso
  • Commissario straordinario per la bonifica del relitto della Haven: Guido Bertolaso
  • Commissario straordinario per il rischio bionucleare: Guido Bertolaso
  • Commissario straordinario per i mondiali di ciclismo: Guido Bertolaso
  • Commissario straordinario per la presidenza del G8 del 2009: Guido Bertolaso
  • Commissario straordinario per l’area archeologica romana: Guido Bertolaso.
  • Commissario straordinario per i Mondiali di Nuoto: Claudio Rinaldi (indagato per abuso edilizio dalla Procura di Roma nell’inchiesta sulla realizzazione delle strutture per l’evento) 
  • Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti in Lazio (dal 2000: nato per gestire l’afflusso di pellegrini durante il Giubileo, è rimasto in funzione con la giustificazione di impedire la chiusura delle discariche e far partire la raccolta differenziata) 
  • Commissario straordinario per l’emergenza rifiuti in Sicilia: è stato nominato il Presidente della Regione Siciliana Salvatore Cuffaro, il quale ha dato il via alla costruzione di 4 termovalorizzatori, e ha imposto ai comuni di non superare il 40% di raccolta differenziata (quando per legge la soglia minima è del 35%) per i prossimi 20 anni per garantire l’approvvigionamento dei termovalorizzatori, altrimenti saranno soggetti ad una tassa
  • Commissario straordinario per l’emergenza socio-economica-ambientale in Puglia (dal 2000)
  • Commissario straordinario per la bonifica ambientale in Sicilia (dal 1999)
  • Commissario straordinario all’afflusso di extracomunitari (dal 2003)
  • Commissario straordinario per la “Grande Brera”: Mario Resca
  • Commissario straordinario per l’emergenza nomadi (a Milano, Napoli e Roma) 
  • Commissario straordinario per il traffico di Milano: Gabriele Albertini (dal 2000) 
  • Commissario straordinario alla depurazione delle acque di Milano: Gabriele Albertini (dal 2000) 
  • Commissario straordinario per il traffico (presente nelle città di Mestre – dal 2003 -, Roma, Napoli e Messina)
  • Commissario al moto ondoso (Venezia): Paolo Costa 
  • Commissario straordinario del Teatro dell’Opera di Roma: Gianni Alemanno (aprile-luglio 2009) 
  • Commissario straordinario per ampliamento dell’insediamento militare americano all’interno dell’aeroporto Dal Molin di Vicenza: Paolo Costa

Come intervenire per riformare la situazione

Sui possibili interventi legislativi volti a modificare il quadro descritto, ad esempio con una riforma della legge 225/1992, nel senso di un inserimento di maggiori controlli e garanzie, si può guardare alle costituzioni e alla legislazione di altri paesi: la Costituzione della Repubblica Portoghese, all’art. 19, laddove stabilisce che la dichiarazione di uno stato di emergenza non può “invalidare l’applicazione delle regole costituzionali relative alla competenza ed al funzionamento degli organi sovrani e di governo delle regioni autonome”; la Costituzione della Turchia si legge (artt. 120 e 121) che lo stato di emergenza non può eccedere la durata di sei mesi, fermo restando la possibilità di proroga per ulteriori quattro mesi e previa autorizzazione del potere legislativo; l’Emergencies Act canadese, è una legge quadro, che distingue l’emergenza in quattro gradi ambiti (disastri naturali, minacce all’ordine pubblico, emergenze internazionali e stati di guerra) una graduazione dei poteri straordinari attivabili, delle garanzie che sopravvivono all’esercizio dei diversi poteri e dei relativi controlli, che allo stesso si accompagnano. Una misura indicata dagli studiosi è quella di collegare la dichiarazione dello stato di emergenza da parte dell’Esecutivo alla successiva e costante validazione da parte del Parlamento, attraverso un sistema di decisioni a maggioranze qualificate, il cui quorum cresce al protrarsi nel tempo dello stato di emergenza.
Altro aspetto fondamentale della questione è quello del controllo dell’informazione sulle situazioni di emergenza e sui provvedimenti ad esse riferiti.

 

 

1Con la delibera n. 6/2007/G la Corte dei conti – Sezione giurisdizionale di controllo – aveva evidenziato come la struttura organizzativa dell’emergenza rifiuti “ha perso gli originali caratteri della precarietà ed eccezionalità, e si è configurata come una complessa e duratura organizzazione “extra ordinem”, che si è affiancata a quella ordinaria, bloccandone spesso l’operatività”. Questa situazione, prosegue la Corte, “ha favorito una prassi abnorme, che ha portato all’adozione di regimi commissariali derogatori anche per situazioni di pericolo determinate sostanzialmente da inefficienze, ritardi e imprevidenza degli ordinari apparati amministrativi”. La stessa deliberazione della Corte dei Conti, con riguardo alla gestione dell’emergenza rifiuti nelle Regioni del sud Italia e, segnatamente, Campania, Sicilia, Puglia, Calabria e Lazio, segnala che essa ha registrato una spesa totale di 1,8 miliardi di euro, il 21% dei quali per stipendi e funzionamento delle sedi. Il dato, più sconcertante è che, in cinque anni, sono stati spesi nella Regione Campania 725 mila euro solo per costi telefonici.

2Ad avviso della Commissione la violazione della normativa comunitaria derivava proprio “dalla circostanza che le ordinanze di protezione civile, in taluni casi, non sarebbero supportate da una situazione di estrema urgenza in gradi di giustificare il ricorso a procedure in deroga alla normativa comunitaria” e che “in alcune delle situazioni emergenziali o di «grande evento» dichiarate dal Governo potrebbero non rinvenirsi i presupposti dell’imprevedibilità e della non imputabilità allo Stato membro, la sussistenza dei quali sarebbe da  considerarsi requisito indefettibile ai fini del legittimo ricorso a procedure di gara difformi da quelle previste dalla normativa comunitaria”.

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