Arrivano i barbari?

di Marco De Andreis.

 

Arrivano i barbari? La nuova Europa, l’Europa che vogliamo Nazionalismi, trumpismo, espansionismo putiniano, il Movimento di Bannon; welfare, immigrazione e diritti civili…

Quello che segue è uno stralcio del documento congressuale preparato dal gruppo economia di Radicali Italiani. Si concentra sul bilancio dell’Unione europea, o meglio sulle prospettive finanziarie del futuro prossimo, 2021-2027. Guardare a come un’istituzione spende i soldi di cui dispone, tanti o pochi che siano, è sempre molto utile per capire cosa fa e a cosa serve.

Attualmente l’Unione europea è, a mio parere, poco più di una grande Authority sul mercato interno. Il Trattato dice cose bellissime sui diritti e la democrazia, ma come stiamo sperimentando con l’Ungheria sono princìpi che, una volta che si è stati ammessi al club, possono essere violati impunemente. E questo è un primo, grande problema che merita di essere discusso.

Un problema simile è che l’Europa di oggi dà a chi ne fa parte molti diritti e praticamente nessun obbligo. Abbiamo visto il caso della democrazia e della rule of law. Ma perfino la rinuncia alla sovranità monetaria – secondo il Trattato l’adozione dell’euro è obbligatoria per tutti, salvo Gran Bretagna e Danimarca – è di fatto un optional. Insomma chi aderisce incassa in molti casi cospicui sussidi (3% del PIL nel caso dell’Ungheria che poi sputa nel piatto dove mangia), ha accesso al mercato più grande e ricco del mondo, ma non deve rinunciare a nessuna vera sovranità.

Una federazione invece, per quanto leggera, si fa solo se gli Stati membri rinunciano a diverse prerogative nazionali per trasferirle al centro federale: la moneta, certo, ma anche la sicurezza, la diplomazia, vari livelli di giustizia, certi aspetti della sicurezza sociale e via di questo passo. Fosse stato già così, avesse cioè l’approfondimento preceduto l’allargamento, molti Stati – come il gruppo di Visegrad – non avrebbero a suo tempo nemmeno chiesto l’adesione.

Già, ma come ci arriviamo, come costruiamo la federazione europea? Gradualmente col metodo inter-governativo? Con un big bang, tipo un’assemblea costituente a elezione diretta?

E soprattutto, vista l’offensiva dei sovranisti, che puntano esplicitamente a sfasciare la poca Europa che c’è – lavorando così per Donald Trump, le cui guerre commerciali possono sicuramente essere più vantaggiose per gli Stati Uniti se il mercato interno europeo si spacca – non siamo con le spalle al muro? Di fronte al dilemma: difendere l’Europa che c’è o lottare per una federale? È possibile, oggi, perseguire ambedue gli obiettivi allo stesso tempo?

***

Alla brutale ma lecita domanda “a che serve l’Unione europea?”, una risposta plausibile è che serve a garantire all’Europa pace e prosperità attraverso l’integrazione economica. Cioè attraverso l’esistenza del mercato unico europeo. Parliamo, naturalmente, dell’Unione così come risulta dai Trattati in vigore, non di quella che ciascuno può volere che sia.

Sono le regole a rendere il mercato possibile. E  questo fa, oggi, l’Unione europea: il regolatore del mercato europeo, dell’economia europea. L’Unione è, prima di ogni altra cosa, una grande, complessa, sofisticata authority. Tutte le sue competenze chiave – mercato interno, concorrenza, unione doganale, commercio – sono qui.

Di solito le authority, misurate sulla scala delle economie che regolano, costano poco – essenzialmente i costi del loro personale. Le spese amministrative per far funzionare tutte le istituzioni dell’UE ammontano a circa lo 0,06% del Prodotto Interno Lordo (PIL) europeo[1]. Quasi 10 miliardi di euro. Il discorso del bilancio dell’Unione potrebbe chiudersi qui.

Ma non si chiude qui perché tutte le uscite di quel bilancio superano, su base annuale, i 150 miliardi di euro e ammontano a circa l’1% del PIL europeo. Il grosso delle spese è dunque altrove: di che si tratta?

Di sussidi. Tolte le spese per il funzionamento dell’Unione in quanto macchina amministrativa, il bilancio va in sussidi. Sussidi agli agricoltori, sussidi ai paesi e alle regioni in ritardo di sviluppo, sussidi alla ricerca, sussidi ai paesi in via di sviluppo, sussidi alle agenzie dell’ONU e alle ONG che si occupano di aiuto umanitario.

Tabella 1, Bilancio dell’Unione europea, impegni di spesa 2017, in mld di €
Sviluppo, occupazione, R&D 21,3 13,5%
Coesione 53,6 34,1%
Politica agricola 58,6 37,3%
Politiche interne 4,3 2,7%
Politica estera 10,1 6,4%
Amministrazione 9,4     6,0%
Totale 157,3 100,0%
Fonte: Commissione europea, EU Budget 2017, Financial Report

 

A un titolo o a un altro, tutti gli Stati membri ricevono sussidi. Qualcuno riceve meno di quanto contribuisce al bilancio, ma si tratta di cifre sopportabili dalla rispettiva economia. L’Italia, ad esempio, è un contribuente netto per 3,6 miliardi di euro (2017), lo 0,21% del PIL. Qualcun altro riceve più di quanto dà e il beneficio netto può essere sostanziale: 3,4 % del PIL (media 2015-2017) nel caso dell’Ungheria. Incidentalmente, nel 2017 il surplus ungherese quasi corrisponde al deficit italiano (cfr. qui in fondo Tabella 2).

Rispetto a un qualunque Stato nazionale, o a uno federale come gli Stati Uniti, il bilancio dell’Unione europea ha almeno quattro anomalie. Le uscite devono corrispondere alle entrate: il Trattato vieta l’indebitamento. È molto piccolo: l’1% del PIL europeo, contro una media di spesa pari, tra gli Stati nazionali europei, al 50% del PIL e al 20% nel caso del governo federale americano.  Le entrate derivano quasi esclusivamente (85%) da trasferimenti dagli Stati membri, l’unica vera imposta europea essendo i dazi doganali. E infine la spesa, come già accennato, non va a finanziare l’offerta di beni pubblici ai cittadini, bensì a sussidiare questa o quella categoria di cittadini, questa o quella regione o Stato, dentro e fuori l’Unione.

A quest’ultima frase si può ragionevolmente rimproverare di essere troppo tranchant. In fondo la parte del bilancio relativa al funzionamento delle istituzioni serve quanto meno a produrre il bene pubblico “regolamentazione del mercato europeo”. I sussidi agricoli contribuiscono parzialmente alla salvaguardia del territorio e dell’ambiente, il che può essere ritenuto un bene pubblico. Idem per la ricerca scientifica – per inciso, su cento euro spesi in ricerca scientifica in Europa, non più di tre provengono dal bilancio dell’Unione. E infine qualunque uscita con finalità redistributive può essere considerata come un’offerta del bene pubblico “eguaglianza”.

Resta il fatto, però, che i beneficiari diretti della principali voci di spesa del bilancio dell’Unione sono categorie specifiche di cittadini: i contadini, i ricercatori, gli abitanti delle regioni in ritardo di sviluppo. Viceversa, gli esempi più classici di bene pubblico, quelli che definiscono la spesa pubblica di qualunque Stato moderno – come la sicurezza, la difesa, la giustizia – sono fruibili da tutti i cittadini senza eccezione.  Non c’è rivalità né escludibilità nel consumo.

Un bilancio che non provvede beni pubblici è perciò una spia ulteriore dei limiti politici dell’Unione europea, del suo non essere una federazione.

I sussidi di cui è composto il bilancio dell’Unione si sono giustapposti l’uno all’altro nel tempo, nei sessant’anni di storia dell’integrazione europea. Sono tutti nati con nobili finalità: l’autosufficienza alimentare del nostro continente, una maggiore eguaglianza e coesione sociale e così via. A cui deve aggiungersi il desiderio non espresso di conquistare con essi il consenso di molti europei.

Quanto al consenso, il risultato raggiunto è stato esattamente l’opposto. Nessun’altra categoria ha mai protestato con più veemenza contro la Commissione europea, mettendo talvolta a ferro e fuoco le strade di Bruxelles, come gli agricoltori – storicamente i principali beneficiari del bilancio dell’Unione. Le principali roccaforti del voto lepenista sono proprio nelle zone più spiccatamente rurali – e nessuno ha mai avuto più sussidi agricoli della Francia. Decenni di fondi strutturali europei al Sud d’Italia – centinaia di miliardi di euro – non hanno evitato il trionfo in quelle regioni di una forza politica profondamente euroscettica come il Movimento 5 Stelle. Tre punti di PIL regalati ogni anno all’Ungheria e gli ungheresi eleggono e rieleggono un illiberale dichiaratamente anti-europeo come Viktor Orban.

Se esiste una relazione, è semmai inversa: più sussidi, meno consensi. Il che, forse, è perfettamente logico: una volta che i poteri pubblici cominciano a elargire risorse a specifici beneficiari , queste vengono date per scontate, diventano diritti acquisiti, entitlements, niente di cui essere grati e anzi sempre insufficienti.

Il 2 maggio del 2018, la Commissione europea ha presentato il “Quadro finanziario pluriennale (QFP) 2021-2027 – Un bilancio moderno al servizio di un’Unione che protegge, che dà forza, che difende”[2]. Il QFP fissa gli importi massimi annui (massimali) della spesa dell’UE, complessivamente e per le principali categorie di spesa (rubriche). Secondo la Commissione europea, “il QFP facilita notevolmente il raggiungimento di un accordo sul bilancio annuale tra il Parlamento europeo e il Consiglio, le due istituzioni che costituiscono l’autorità di bilancio dell’Unione. Allo stesso tempo, il QFP assicura la continuità nella realizzazione delle priorità stabilite nell’interesse dell’Europa”.

Gli affari europei sono sempre terribilmente complicati. Tanto per cominciare il periodo coperto dal QFP, sette anni, è bizzarro: non coincide né con la durata della legislatura né col mandato del Collegio, entrambi di cinque anni. Ma ormai è prassi consolidata e apparentemente intoccabile. Inoltre, è chiaro che il vero bilancio dell’Unione non è il bilancio annuale, ma la sua gabbia pluriennale, cioè il QFP. Ora, mentre il bilancio annuale, che non conta quasi nulla, ha una procedura legislativa ordinaria (proposta della commissione, emendamenti da parte di Consiglio e Parlamento, voto a maggioranza qualificata in Consiglio), il QFP, che conta davvero, deve essere approvato dal Consiglio all’unanimità e il Parlamento non può emendarlo, può solo approvarlo o respingerlo.

Dunque, quando i vice-premier Matteo Salvini e Luigi Di Maio minacciano veti al “bilancio” dell’Unione è in realtà al QFP che si riferiscono. A meno che non sbaglino punto e basta, visto che sul contributo netto dell’Italia hanno esagerato di quasi un ordine di grandezza, sparando la cifra insensata di 20 miliardi di euro.

La presentazione della proposta di  QFP da parte della Commissione europea è solo il primo di una lunga seria di passaggi in una procedura che la commissione stessa vorrebbe conclusa prima delle elezioni europee del 2019. Si tratta di una faccenda piuttosto importante perché è proiettata abbastanza lontana nel tempo, quasi dieci anni da ora. Ma anche perché è il primo quadro finanziario a 27, senza la Gran Bretagna. E infine per il motivo appena ricordato: il vero bilancio non è il bilancio annuale ma il QFP.

Sulla proposta della Commissione verrà fatta molta propaganda a buon mercato, tanto più che i tempi della discussione più o meno coincidono con la campagna elettorale per le europee del 2019. Il primo a tranciare giudizi è stato proprio Salvini, il 4 maggio, quando non era ancora ministro e vice-premier. “La Lega – ha dichiarato – mai sosterrà un presidente del consiglio che dica per l’ennesima volta signorsì alle folli richieste che arrivano da Bruxelles: meno soldi agli agricoltori, meno soldi ai comuni, meno soldi alle famiglie, 100 miliardi di nuove tasse europee e più soldi per gli immigrati e per chi ospita gli immigrati”[3].

Al contrario, la proposta della Commissione – nei limiti di ciò che ci si può realisticamente aspettare oggi dall’esecutivo comunitario – è una buona proposta. Per due motivi: primo, c’è un timido tentativo di ridimensionare i sussidi a favore di beni pubblici; secondo, si propongono nuove risorse proprie oltre ai dazi, cioè nuove forme di finanziamento diretto del bilancio, che non passino per i trasferimenti dagli Stati membri.

 

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Come si può vedere dalla figura qui sopra (tratta dalla proposta della Commissione citata in nota 2) scendono, sul totale delle risorse, le spese per l’agricoltura e la pesca e quelle per la coesione economica, sociale e territoriale. Sono le due maggiori categorie di sussidi. Se nel periodo 2000-2006 sfioravano insieme l’80% del bilancio, nella proposta per il 2021-2027 scenderebbero a circa il 60%. L’insieme degli altri programmi, che avevano tradizionalmente un peso residuale, rappresenterebbero in futuro oltre un terzo della spesa.

Il bene pubblico sicurezza registra gli aumenti più consistenti rispetto al QFP in corso (depurato della quota britannica): di un fattore 2,6 nel caso del controllo delle frontiere (persone e merci, cioè immigrazione e dogane), di un fattore 1,8 nel caso della Difesa (un fondo di sicurezza interna, un fondo di difesa europea, un meccanismo di protezione civile, l’Europol).

Mentre la spesa per la Difesa rimane un nano rispetto a quella degli Stati membri malgrado gli aumenti (si parte d’altronde da una base irrisoria), i quasi 5 miliardi di euro l’anno per il controllo delle frontiere cominciano a essere una cifra abbastanza seria – poco meno della metà del bilancio annuale della U.S. Customs and Border Protection. Tra le altre cose, questa proposta di stanziamento consentirebbe la creazione di una polizia di frontiera dell’Unione di 10.000 persone entro il 2027.

Emerge anche da qui la pretestuosità degli attacchi di Salvini al QFP, perché l’aumento maggiore di tutto il bilancio UE – fino a cifre assolute per niente trascurabili – riguarda proprio la questione sulla quale il ministro degli interni e vice-ministro ha costruito e alimenta la propria reputazione politica: il controllo delle frontiere.

Ad aumentare sono anche la diplomazia (azione esterna), le spese per la ricerca, per i giovani, LIFE (il programma per l’ambiente e il clima). Le dimensioni complessive del QFP proposto dalla Commissione ammontano, in termini di impegni, a 1.279 miliardi di euro, pari all’1,114% del PIL europeo a 27, una cifra “comparabile alle dimensioni dell’attuale QFP” a 28. In termini di pagamenti siamo invece a 1.246 miliardi (1,08%). Per un maggior dettaglio si veda qui in fondo il “Quadro Finanziario Pluriennale (UE-27)”.

Per quanto riguarda il finanziamento, con l’uscita della Gran Bretagna muore finalmente lo sconto britannico e con lui tutti gli altri sconti e le complicate compensazioni che ne conseguivano. Viene dimezzato, dal 20 al 10 percento, l’agio di riscossione dei dazi da parte della dogane degli Stati membri, consentendo così un leggero aumento delle entrate. E infine la Commissione propone tre nuove risorse proprie con cui finanziare direttamente il bilancio dell’Unione: il 20% delle entrate dell’Emissions Trading System; una quota non specificata della base imponibile consolidata per l’imposta sulle società; un contributo nazionale calcolato in base alla quantità di rifiuti non riciclati di imballaggi in plastica.

In conclusione, la proposta della Commissione contiene piccoli passi in avanti, tutto o quasi quello che si può fare se si rimane nella gabbia concettuale dominante: un bilancio che non può discostarsi di molto dall’1% del PIL europeo, che deve accontentare tutti gli Stati membri – chi un po’ più, chi un po’ meno – che non può abbandonare varie categorie protette, che non può finanziarsi tassando direttamente famiglie e imprese europee oltre una soglia assai bassa senza urtare la suscettibilità degli Stati membri.

Altra cosa è quella che noi Radicali Italiani proponiamo da anni, cioè un bilancio di una federazione europea leggera fatto solo di beni pubblici, di una consistenza attorno al 5% del PIL europeo e finanziato con solo un paio di risorse oltre i dazi, quali ad esempio tutta l’IVA sulle importazioni dall’esterno dell’Unione e un’imposta europea sulle società.

Da questo punto di vista, dal punto di vista di chi guarda in avanti verso un futuro federale, la proposta della Commissione è certamente criticabile. C’è da temere, invece, che una gran parte delle energie dovrà essere dedicata a difenderla dagli attacchi pregiudiziali dei sovranisti, di cui la dichiarazione di Salvini riportata sopra è un esempio di scuola.

 

Tabella 2: contribuenti e beneficiari bilancio UE, in milioni di € e in percentuale del PIL (GNI), anni 2015-17

Fonte: Commissione europea, EU Budget 2017, Financial Report
Fonte: Commissione europea, EU Budget 2017, Financial Report

 

3

 

[1]La Commissione europea, da cui sono tratti tutti i dati qui citati, usa come termine di paragone al posto del PIL, il Reddito Nazionale Lordo – Gross National Income (GNI) in inglese. Visto che la sigla italiana (RNL) è di scarsa diffusione e che la differenza col PIL è abbastanza trascurabile, preferiamo usare ques’ultimo.

[2]COM (2018) 321 final, Bruxelles, 2.5.2018

[3]Citato in Greta Ardito e Stefano Merlo, “Il nuovo bilancio Ue secondo Matteo Salvini”,lavoce.info, 15.05.18, dove le affermazioni di Salvini vengono analizzate e smentite.

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