Il Referendum Propositivo: rischi e opportunità

Introduzione di Riccardo Magi.

Buongiorno a tutti. Grazie della vostra presenza a questa tavola rotonda sull’iniziativa di riforma costituzionale volta a modificare l’articolo 71 della Costituzione. Appuntamento che abbiamo voluto collocare in un momento particolare dell’iter parlamentare. Ci si avvia infatti verso la conclusione della prima lettura da parte della Camera con l’approvazione imminente di un testo che è notevolmente diverso da quello inizialmente posto in discussione. L’approvazione è imminente perché nonostante ci sia ancora un numero considerevole di emendamenti da esaminare e da discutere, siamo in una fase di contingentamento dei tempi di intervento e di discussione. Prima di ripercorrere rapidamente in questo breve intervento introduttivo gli interventi più rilevanti che ci sono stati con la discussione in Commissione, in 1ª Commissione Affari Costituzionali, e poi in Aula e con modifiche significative che sono state apportate al testo iniziale, credo che sia importante partire da una constatazione a mio avviso non banale. Nell’ambito di tutta la discussione esponenti di tutti i gruppi parlamentari, di tutte le forze politiche si sono detti fermamente convinti della necessità di una rivitalizzazione degli strumenti e degli istituti di partecipazione popolare.
C’è quindi una condivisione di fondo di una volontà politica in questa direzione. Ciò nonostante si è aperto sulla proposta in oggetto uno scontro politico significativo rispetto al quale, a mio avviso, bisognerebbe tentare di discutere di mediare il più possibile non dimenticando che ci troviamo di fronte appunto a una modifica costituzionale e che quindi dovremmo contribuire alla creazione di un clima costituente. Parliamo di un’iniziativa popolare rinforzata, così viene definita nella relazione che accompagna il testo, un’iniziativa che può attivare un canale di produzione normativa che potenzialmente può bypassare completamente il Parlamento, con limiti di materia, ad avviso di chi parla, non chiari o non sufficienti; con un impatto probabilmente pesante, potenzialmente rischioso in considerazione delle caratteristiche del nostro sistema che è un sistema parlamentare con un rapporto fiduciario che lega il Parlamento e il Governo. Proprio questa situazione, che ho descritto rapidamente, a mio avviso, rende particolarmente prezioso e interessante l’appuntamento di oggi, questo confronto e l’ascolto che può avvenire. È stato, evidentemente, invitato il ministro Fraccaro. Noi siamo, credo, il primo paese ad avere un governo con un ministero per la democrazia diretta, il ministro è impegnato al Senato ma mi ha detto che avrebbe fatto di tutto per raggiungerci e dovrebbe a breve arrivare il capo del dipartimento riforme istituzionali il professor Spadaccini. Ringrazio per questo, proprio per il fatto di avere accettato in questo momento e con un brevissimo preavviso, i costituzionalisti che parteciperanno a questa tavola rotonda e spero arrivino indicazioni consigli contributi perché devo dire che nel ciclo di audizioni che c’è stato prima dell’avvio della discussione in prima Commissione, a mio avviso, c’è stato un apporto significativo che ha favorito delle modifiche, ripeto sostanziali, rispetto al testo iniziale.

Entrando nel merito le modifiche alle quali abbiamo contribuito in modo determinante riguardano in particolare:

  • l’introduzione di un controllo preventivo di costituzionalità
  • la fissazione di un quorum di voti favorevoli ai fini della validità del voto
  • l’eliminazione del ballottaggio finale tra proposta popolare quella parlamentare

Tutti i punti di cui discuteremo insieme al fine di rispondere a un quesito di fondo
i rischi che questa riforma comporta, nonostante, appunto ripetiamolo, i miglioramenti apportati nell’esame parlamentare sono controbilanciati dalle opportunità che essa può aprire o sono tali da compromettere anziché riequilibrare il funzionamento del nostro sistema costituzionale?

A tale fine vi segnalo in particolare alcuni dei profili che a mio avviso è necessario approfondire.

Dicevamo il ballottaggio, questa sorta di spareggio finale tra le due diverse espressioni della sovranità popolare, che io ritengo sia stato opportunamente sostituito da un voto popolare confermativo della proposta di iniziativa popolare che non sia stata approvata dal Parlamento o sia stata modificata in modo sostanziale e non accolta dal comitato promotore.

A vostro avviso in tale modo lo scontro tra popolo e Parlamento viene meno o viene solo celato? Personalmente vedevo con preoccupazione il voto popolare su una proposta complessiva approvata dal Parlamento assegnando quindi una funzione arbitrale a questo voto popolare. A parere di altri invece è meglio che questo scontro, questo spareggio, questo ballottaggio, dal momento che nei fatti c’è, non sia celato e sia invece esplicito. È chiaro che in caso di approvazione di un testo parlamentare l’elettore prima di scegliere se votare Sì o No alla proposta popolare dovrà operare una complessa operazione di confronto con la proposta parlamentare che potrebbe essere molto simile o opposta e fare una conseguente valutazione. In questo caso l’elettore potrà difficilmente esprimere un voto consapevole peraltro su un quesito non omogeneo. L’elettore si troverà di fronte un articolato di legge complesso, magari con molti titoli, con diversi articoli, che in alcune parti potrà essere coincidente con la controproposta parlamentare. In altre parti potrà essere molto distante da essa. E anche questa modalità di espressione del voto pone dei problemi rispetto all’articolo 48 della Costituzione rispetto alla libertà di voto? Questo aspetto può esaltare le tendenze plebiscitarie insite nella consultazione anche a causa delle difficoltà di spiegare le ragioni di due proposte diverse? Sebbene con l’approvazione di un emendamento del Partito Democratico sia stato previsto che ci debba essere una parità di informazione, una parità di conoscibilità tra le due proposte, sappiamo quanto, questa parità, sia problematica, sia un punto critico da raggiungere anche normalmente, diciamo, nel gioco democratico. Figuriamoci quanto possa essere problematico il momento in cui poi i cittadini andranno a votare su una sola proposta.

L’altra modifica fondamentale, sulla quale mi piacerebbe conoscere la vostra opinione, è l’inserimento, tra i parametri di ammissibilità della proposta popolare, della Costituzione nel suo complesso. In questo modo il vaglio di ammissibilità configurato inizialmente in modo abbastanza ambiguo comprenderà anche un giudizio di costituzionalità preventivo. Questo vaglio di costituzionalità, diciamo di conformità costituzionale preventivo, è evidentemente innovativo rispetto al nostro ordinamento, ai compiti che sono assegnati attualmente dalla Costituzione alla Corte ma, a mio avviso, questa è stata la mia valutazione,è necessario, considerato quanto sia innovativo anche lo strumento e l’istituto che noi andiamo ad inserire nell’ordinamento. Necessario ma sufficiente? Ci mette al riparo da una serie di rischi? Crea effettivamente delle condizioni per disinnescare proposte che investano ambiti, penso agli ambiti di politica internazionale, agli ambiti di raccordo tra le istituzioni nazionali e le istituzioni europee?

E rapidamente veniamo quindi ai limiti di ammissibilità. La nostra impostazione era per una trasposizione dei limiti previsti dall’articolo 75 per quanto riguarda i referendum abrogativi e anzi un loro rafforzamento dal momento che, come ho detto, il referendum propositivo crea un canale aggiuntivo di produzione legislativa. Peraltro già la mera riproposizione dei limiti dell’articolo 75 si sarebbe portata dietro la giurisprudenza costituzionale sviluppatasi nel tempo. Faccio un esempio. Con sentenza numero 6 del 2015 la Corte ha dichiarato inammissibile una richiesta di referendum abrogativo in materia pensionistica sostenendo che rilevava in questo caso il divieto di ammissibilità del referendum abrogativo su leggi di bilancio. Perché ci fosse ancora una maggiore chiarezza abbiamo proposto degli emendamenti che però finora sono stati respinti, che proponevano diverse formulazioni volte a dichiarare inammissibili proposte incidenti sugli equilibri di bilancio – questa è una formula ad esempio che era stata proposta dalla commissione dei saggi istituita con il governo Letta per le riforme costituzionali – o leggi volte principalmente ad avere effetto sugli equilibri di finanza pubblica. Su questi emendamenti c’è stata una posizione di chiusura molto netta da parte della maggioranza. Possiamo quindi ritenere che qualora sia approvata questa riforma costituzionale nel testo attuale possano essere giudicati ammissibili proposte popolari che modificano parti importanti della legge di bilancio? Per restare legati all’attualità politica e dell’azione di governo, riforme di Welfare, ad esempio, come l’introduzione del Reddito di Cittadinanza o una Riforma pensionistica come Quota 100? Evidentemente non è sufficiente da questo punto di vista rimandare alla necessità di un’indicazione delle coperture. Nei fatti in questo modo si andrebbe a condizionare il Governo e anche, potenzialmente, i rapporti con la Commissione europea? O dobbiamo ritenere che il riferimento alla Costituzione, incluso quindi l’articolo 81 sull’equilibrio di bilancio, sia sufficiente a scongiurare questa ipotesi?

Infine un altro punto molto critico perché non chiaro arrivati a questo punto dell’iter parlamentare è la questione della legge applicativa. Grazie ad un altro emendamento approvato si è ottenuto che la legge applicativa sia approvata a maggioranza assoluta di cui peraltro, va sottolineato, di norma la maggioranza di governo dispone. Anche per non appesantire il testo costituzionale, a tale legge sono state rimandate una serie di questioni importanti:

  • il concorso di più proposte di legge popolare;
  • il loro numero massimo;
  • le modalità di verifica dei mezzi per fare fronte a nuovi o maggiori oneri anche in relazione al loro eventuale adeguamento da parte dei promotori;
  • la sospensione del termine previsto per l’approvazione della proposta nel caso di scioglimento delle Camere nonché le modalità del giudizio della Corte costituzionale.

Si tratta di aspetti non di poco conto e che ne comprendono a loro volta altri. Ad esempio, come interagisce una proposta popolare con un’iniziativa legislativa in corso sullo stesso tema? Nei 18 mesi di esame parlamentare della proposta deve ritenersi che su quella materia vi siano limiti anche per il governo nel presentare proposte di leggi e decreti legislativi e soprattutto decreti legge in casi di necessità e urgenza? Con quali criteri si può individuare il numero massimo di leggi di iniziativa popolare senza ledere i diritti politici dei cittadini nel attivare questo strumento? Bisognerà poi stabilire i tempi per la raccolta delle firme e probabilmente è anche opportuno stabilire dei tempi entro i quali la Corte dovrà effettuare questo giudizio di conformità costituzionale considerando che questo è previsto che avvenga a metà della raccolta delle sottoscrizioni dei cittadini. Insomma queste sono tutte le questioni aperte, le questioni che sono sul tappeto. Devo dire che. fin qui nel corso del dibattito parlamentare, passi in avanti sono stati fatti ma su queste questioni che sono aperte non si sia riusciti ad avere un’interlocuzione soddisfacente.

Io per non farla troppo lunga chiudo qui e passerei subito la parola, le questioni sono moltissime, al presidente Flick, chiederei per un primo giro di interventi di stare entro i quindici minuti do anche notizia che portò purtroppo il professore Luciani ci ha avvisati che a causa di un problema professionale molto probabilmente non riuscirà ad essere con noi farà di tutto noi speriamo che arrivi comunque nel corso della mattinata.

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